Коментар на измененията и допълненията в Закона за обществените поръчки, обнародвани на 13.10.2015 г.
След почти шестмесечно забавяне поради натоварена законодателна програма, Парламентът включи на висока предавка и на 1 октомври т.г. гласува едновременно на първо и второ четене Законопроекта за изменение и допълнение на ЗОП.
Промените, които по всяка вероятност ще са последната модификация в доста ремонтирания през годините нормативен акт, бяха обнародвани на 13 октомври. Те касаят най-вече режима на преференциално възлагане на обществени поръчки на специализирани предприятия на хора с увреждания. Приемането им, което не можа да изчака създаването на изцяло новия закон, се наложи след като либерализирането на тази специфична преференция през 2014 г. доведе до редица неблагоприятни последици както за хората с увреждания, така и за системата като цяло.
Както бе отбелязано в редица публикации в медиите и специализираната периодика, с промените от средата на 2014 г. се даде възможност цели категории от обществени поръчки, посочени в списък, приет от Министерския съвет (МС), да се възлагат само на посочените категории лица при изключително благоприятни условия, в това число без залагане на критерии за подбор.
Вместо да постигне желания ефект за стимулиране на трудовата заетост на лица с ограничен достъп до пазара на труда, промяната доведе до увеличаване на броя на фирмите, които имат право да се възползват от този своеобразен “царски път” при възлагането на поръчки. Оказа се обаче, че в повечето случаи тези фирми бяха просто параван, използващ наети лица от посочената категория. Това, както и други проблеми при въпросната категория поръчки, като печеленето на поръчки от предприятия, които нямат капацитет да ги изпълнят, доста широкия обхват на изключението, зададен от списъка на МС и други, създадоха реални предпоставки за задръстване на системата и рискове за неефективно разходване на обществения ресурс.
Една от най-важните промени, които се правят в закона, е въвеждането на изискване, според което за да участва в запазена поръчка, респективно обособена позиция, специализираното предприятие трябва да може да изпълни 80 на сто от нейния предмет със собствено производство или ресурс.
При невъзможност за самостоятелно изпълнение в този обем, предприятието може да ползва подизпълнители или да се позовава на ресурсите на трети лица, при условие че и те са специализирани предприятия или кооперации на хора с увреждания, за което се представя съответно доказателство за регистрация.
Счита се, че с тази промяна ще се премахнат едни от най-сериозните изкривявания при прилагане на специалния режим, а именно случаите, в които кандидатите или участниците с преференция само препродават определени стоки или още по-лошо – просто изпълняват ролята на посредник или пощенска кутия, а услугите, доставките или строителството се изпълняват от други компании.
Въпреки безспорните положителни ефекти, които ще произведе новия текст, остава открит въпросът как практически ще се случва доказването на обстоятелството, че специализираното предприятие ще може да изпълни поръчката със собствено производство или ресурс. Възможно решение в тази насока би било включването в документацията за съответната поръчка на изрична декларация, с която потенциалните изпълнители с преференциален статут да поемат ангажимент в указания по-горе смисъл.
Друга важна промяна е свързана с връщането на възможността при запазените поръчки да се поставят изисквания за техническия и финансовия капацитет на специализираните предприятия или кооперации на хора с увреждания. Това вероятно ще доведе до разрешаване на друг посочен по-горе проблем при тези поръчки – спечелването им от кооперации и предприятия, които нямат реален капацитет да ги изпълнят. В много случаи последното водеше до значителни забавяния, понякога и до невъзможност за възложителите да обезпечат своите потребности, съответно нормално да изпълняват своята дейност, което безспорно е в ущърб на обществения интерес.
За да се преодолеят големите забавяния, които нерядко съпътстват процедурите за възлагане на запазени поръчки, депутатите приеха предложените от МС текстове, според които заявления или оферти в тях могат да подават и други заинтересовани лица. Така ако предприятията със специален статут не проявят интерес към съответната поръчка, или не преминат етапа на подбор, оценителните комисии ще могат да разглеждат предложенията на редовите кандидати и участници, а възложителите евентуално да сключват договор с тях, без за това да се налага провеждането на нова процедура.
Като съществена можем да определим и промяната, с която е предвиден изричен текст, че преференциалния режим е приложим и при поръчки, които се възлагат по реда на глава осма “а” от ЗОП (с публична покана). С това се преодолява една съществена празнота в закона, която пораждаше сериозни затруднения за възложителите, включително в случаи на разходване на разходване на средства по европроекти.
Макар посочените по-горе промени безспорно да са стъпка в правилна посока, трябва да отбележим, че с тях съвсем не се решават всички проблеми, произтичащи от преференциалния режим. Една от основните причини за това се корени в списъка на Министерски съвет, с който се определя предметния обхват на изключението от общия ред на възлагане. Понастоящем този списък не съобразява в достатъчна степен пазарните реалности и възможностите на организациите, осигуряващи заетост за хората с увреждания, и затруднява възложителите, респективно води до неефективност при разходването на публични средства, без да допринася за справяне със социалните неравенства.
Мнения относно предизвикателствата, свързани със списъка на МС, бяха изказани и от народни представители по време на работата в пленарна зала. Постъпиха и разумни предложения за допълнителна уредба на материята в подзаконови нормативни актове и извършването на специални анализи за паричните потоци, преминаващи през разглежданата категория поръчки.
Освен промените, свързани с възлагането на поръчки на кооперации и предприятия на хора с увреждания, с приетия законопроект окончателно бе решено, че Агенцията по обществените поръчки минава на подчинение към министъра на финансите. В момента ведомството е под шапката на Министерството на икономиката. Според авторите на проекта, това се прави с цел подобряване на контрола. В момента няколко звена, които са част от процеса на възлагане на обществените поръчки, се намират в Министерството на финансите. Там са Агенцията за държавна финансова инспекция и Изпълнителна агенция „Одит на средствата от ЕС“, които правят последващ контрол на поръчките. Напълно резонно звучат мотивите на вносителя, че подобна институционална трансформация ще допринесе за уеднаквяване на контролната практика по закона и създаване на повече синхрон в действията на отговорните институции – нещо, което понастоящем се определя като съществен дефицит в системата на обществените поръчки.
В мотивите по отношение промяната на мястото на АОП се прави и важното уточнение, че единственият функциониращ Централизиран орган за обществени поръчки (ЦООП) също е в Министерството на финансите. Пак там се напомня, че Националната стратегия за обществени поръчки предвижда мерки в посока ускорено развитие на централизираното възлагане и поетапно въвеждане на пълна електронизация на възлагателния процес. В този контекст много съществен е и фактът, че в съответствие с новите директиви в областта на обществените поръчки се предвижда въвеждането на изцяло електронна комуникация между възложителя и кандидатите включително до подаването на електронна оферта.
В мотивите се подчертава и това, че към настоящия момент с решение на Министерския съвет е избран централизиран едноплатформен модел за развитие на електронните обществени поръчки в България, който трябва да се реализира чрез придобиване на единна електронна платформа. Става ясно, че администрирането и поддържането на платформата е предвидено да се осъществяват именно от АОП. От друга страна, съществуващият ЦООП към министъра на финансите е предприел действия по изграждане на електронна платформа за централизирано възлагане на обществени поръчки. Предвид съществуването на две платформи, възниква необходимост от постигането на оперативна и функционална съвместимост, така че те да работят обвързано. Ето защо преминаването на АОП към Министерството на финансите се счита, че ще сведе до минимум редица рискове от организационен, финансов и административен характер в тази насока.
Друга модификация в закона, реализирана с последните изменения, позволява създаването на централни органи за обществени поръчки и от други органи на изпълнителната власт след делегация от МС. Досега текстът гласеше, че ЦООП се създава само от Министерския съвет. Промяната е свързана най-вече с плановете за централизирано възлагане в определени сектори като здравеопазването.
Йордан Халаджов, зам.-председател на Националното сдружение на експертите по обществени поръчки
Image by © Royalty-Free/Corbis
